中国能源体制改革研究与建议

作者：北京大学国家发展研究院能源安全与国家发展研究中心

《光明日报》2015年06月10日16版

从1978年到2014年，我国名义GDP总量从0.36万亿元到63.6万亿元，增加了175倍，经济总量全球排名从第10位跃至第2位，创造了人类历史上人口大国经济发展的奇迹。但是，我国未来的经济发展也面临一定的挑战和约束。尤为突出的是，我国能源发展长期受到总量问题、结构问题和环境问题的制约。

1、能源问题现状

能源供应长期紧张，总量问题突显。从1978年到2014年，我国年能源总消费量从5.7亿吨标准煤到42.6亿吨标准煤，增长了6.5倍。但是，我国能源储量有限，电荒、煤荒、油荒、气荒等能源短缺现象时有发生。20世纪80年代以来，传统化石能源储采比一直呈下降趋势。截至2013年年底，我国石油、天然气和煤炭的储采比分别为11年、29年和31年。

能源消费长期过度依赖于煤炭，结构问题难以改善。1978年以来，煤炭在我国能源消费结构中的比重长期保持在70%左右。2013年我国煤炭消费量接近36亿吨，超过世界煤炭总消费量的50%；燃煤发电量约占全国总发电量的78%。相比之下，天然气和包括核电、水电、风电与光伏发电在内的非化石清洁能源供应虽然持续增长，但其在2013年的能源消费中占比仅为5%和9.6%。

能源消费所带来的环境污染问题日趋恶化。我国85%的二氧化硫排放量、67%的氮氧化物排放量、70%的烟尘排放量以及80%的二氧化碳排放量都来自于燃煤。整个社会已经为能源的环境污染问题付出了高昂代价。能源消费所造成的环境问题是总量问题和结构问题共同作用的结果，是我国当前能源发展所面临的最核心问题。

从世界范围来看，在经济总量排名前十的经济体中，我国化石能源储量仅次于美国和俄罗斯。但是，我国单位GDP能耗却远高于俄罗斯和印度以外的主要经济体，是意大利和英国的4倍，德国和法国的3.5倍，日本的3.2倍，巴西的2.5倍，世界平均水平的1.8倍多。储量和能耗数据对比的巨大反差表明，我国能源发展的总量约束，不是来自储量过低，而是来自经济发展方式过于粗放导致的能源利用效率低下。

从能源结构上来看，我国煤炭占能源总消费量的比例远高于其他主要经济体，而天然气和非化石能源占比则远低于其他主要经济体。特别是美国，其经济总量和化石能源储量都是我国的两倍，煤炭占化石能源总储量的比例也高达90%左右。但美国的能源消费不仅总量低于我国，而且煤炭占比只有20%，远低于我国68%的比例。

其他经济体成功发展的经验表明，解决我国能源问题的关键在于大幅度提高能源利用效率，并积极发展天然气、核电和可再生能源等清洁能源。但我国能源领域长期呈现市场高度行政垄断、价格严格管制的状态，严重阻碍了稀缺能源资源的高效率利用以及上述目标的实现。

2、问题的根源

我国资本密集型的能源行业是在计划经济时代通过各种价格扭曲和政策补贴“优先发展重工业”的战略背景下，集中全社会力量建设而成的。在经济发展早期，能源行业缺乏比较优势，这在客观上要求在改革开放后较长的一段时间内政府需要以行政性垄断的方式对其进行补贴性保护。同时，长期以来，及时、有效地进行能源供应是我国能源行业的第一要务，在确保供应的前提下，难以对能源领域的各种问题进行深入改革。

在油气领域，我国实施了矿产资源勘查区块登记管理办法以及原油和成品油进口环节的进口资质和配额管制，维持了油气上游勘探环节和下游进口环节的行政性垄断。而早在1999年和2001年出台的关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见和关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见，则造就了中石化和中石油在成品油批发和零售环节的垄断局面。截至目前，三大国有石油公司占据国内原油产量的94%，原油加工量的81%，零售市场份额的82%。

在电力领域，电力生产经营分发电、输电、配电和售电四个环节。其中，发电和售电属于竞争性环节，而包括电力调度在内的输电和配电环节则带有自然垄断的性质，即一张电网可以满足一座城市所有的电力需求。2002年电力体制改革方案的出台成功实现了“厂网分开”，但是，全国电力的输配和售电环节依然由国家电网和南方电网垄断。电网公司通过在电力市场上的“独买独卖”，对电力进行“统购统销”。

行政性垄断的建立必然要求政府对行业价格进行管制，以谋求公共利益和国有企业政策性保护的平衡。与此同时，为追求经济高速增长，政府也通过管制手段长期压低能源价格（譬如电力价格和电煤价格）。目前，我国基本上是以“成本加成”的原则对石油、天然气和电力价格进行管制，并对最终用户进行分类歧视性定价。另一方面，能源的消费和生产活动产生严重的环境污染，但包括资源税、污染税等在内的环境价格管制却长期缺位，致使能源价格无法包含其环境成本，不但导致能源价格总体偏低，而且形成清洁能源和非清洁能源的价格结构性失衡。

“成本加成”下的管制价格是能源供应短缺、清洁能源发展滞后以及环境污染日趋严峻的根本性原因。首先，价格管制以及环境管制的缺失导致能源价格总体过低。低价一方面刺激能源过度消费，稀缺的能源资源无法得到高效、节约利用，单位GDP能耗居高不下；另一方面抑制能源供给，企业生产和投资意愿不足，油荒、气荒、电荒、煤荒等能源短缺现象难以消除。其次，环境管制缺失导致能源价格结构性失衡，煤炭和石油的价格过低，清洁能源和污染能源的价格差被不合理地拉大。这种价格结构性失衡，不但使得高成本的天然气、核电和可再生能源等清洁能源难以对煤炭和石油进行有效替代，也严重抑制了清洁能源的研发和投资活动。

严重滞后的能源领域市场化改革使得行政权力成为配置能源资源的决定性力量，市场难有作为。在经济层面上，行政干预建立并维护行政性垄断和价格管制，市场的竞争机制和价格生成功能基本丧失。我国能源发展所面临的总量问题、结构问题和环境问题由此形成，且长期难以解决。

3、解决问题的思路

我国能源领域的历史遗留问题严重阻碍了充分发挥市场潜能、让市场在能源资源的配置中起决定性作用并以此来解决我国能源发展困境的现实途径，阻碍了我国实现未来潜在200万亿元、甚至300万亿元人民币经济总量。

能源问题阻碍经济运行并非我国特有现象。在20世纪70年代两次石油危机中，全球石油供应出现严重紧张，主要经济体受此影响而陷入高通胀和高失业率并存的滞胀。能源危机促使世界上的主要经济体反思能源发展策略并采取应对措施。从发达国家的历史经验看，主要有开源和节流两种策略思路。前者以美国为代表，千方百计扩大并保障石油供应，长期维持低油价。后者以欧洲和日本为代表，通过税收等各种政策手段，提高石油价格，节约石油消费、提高石油利用效率，并积极发展可再生能源。

长期以来，确保能源的稳定供应是美国能源发展的第一要务。为此，在过去三十多年间，美国积极在世界范围内介入主要能源生产地区的局部冲突。在积极开源的策略下，美国能源价格在主要发达经济体中处于较低水平。长期的能源低价，在一定程度上保障了经济增长，但与此同时，也诱发了高能源消耗的生产、生活方式：美国每万美元GDP能耗和人均石油消费量远高于其他主要发达经济体。我国目前的能耗比是美国的2.3倍。即便在20年的时间内，我国的能耗比能降到美国当前的水平，以200万亿元人民币的GDP总量计，20年后我国能源年消费总量将是当前的1.4倍，占到目前全球能源总消费量的三分之一。相比之下，倘若我国的能耗比能降到日本、法国和德国等主要经济体的水平，我国就能以当前或略高于当前的能源总消费水平支撑4倍于当前的经济总量。

节流则要求打破我国能源领域现行的行政性垄断和价格管制，利用市场和政府的手段把能源的价格机制理顺，让价格真实反映能源资源的现状，并以此促进能源的节约、高效利用和清洁能源对高污染化石能源的有效替代。

4、全面推进能源领域市场化改革

应该恰当地分解问题，有序推进市场化改革，真正形成市场在能源领域的资源配置中起决定性作用的局面。

破除能源领域的行政性垄断。在油气领域，经由先易后难、逐步推进的策略，可先逐步废除各种不合理的原油和成品油进口管制，包括配额管制、进口资质管制以及原国家经贸委在2002年发布的原油非国营贸易配额只能用于中石油和中石化炼厂加工的管制规定等。之后，可探索进一步破除上游勘探开采环节的行政性垄断：允许国有油气公司向市场转让油气矿藏资源，但鉴于国有油气公司是通过免费登记获得矿藏资源，政府应从中收取资源税，确保“全民所有”的全民利益；同时可考虑组建油气资源交易所，将各类油气资源放到该平台上进行公开竞价交易，实行油气矿藏的公开、透明拍卖；最后，可考虑结束油气勘探专营制度，对油气勘查区块进行公开竞争性出让，向市场、尤其是向已有海外油田收购和经营经验的民营资本，开放油气勘探开采环节。

对于天然气管道和电网的自然垄断问题，则可借鉴我国高速公路网和国外能源市场化改革的成功经验。首先，可将具有自然垄断属性的生产环节从现有的油气公司和电力公司分离出来，并以收取过网费和过管费的形式对管网进行自然垄断经营。同时，放开生产和销售这两个竞争性环节以及天然气管道和输电网的投资建设。通过网运分离，就可以形成中间运输环节自然垄断，生产和销售两头充分竞争的局面。最后，政府的政策监管和法律条文规定应适时跟上，确保天然气和电力的生产商和用户对不同区域的管道和输配电网拥有无歧视准入条件。

取消竞争性领域的价格管制。在破除行政性垄断之后，在能源领域，除了区域天然气管道和电网的自然垄断，其余各个领域和环节将基本形成竞争性市场。此时，成品油价格、天然气价格、上网电价和销售电价均可适时放开。由于自然垄断问题，电力和天然气的管网运输价格，应保留现行的价格形成机制，以“成本加成”的原则进行管制定价。

加强政府对能源消费的环境外部性管制。在目前以行政命令为主的环境管制基础上，可考虑征收污染税、补贴清洁能源和污染权交易等市场化的环境管制手段。市场化的环境管制手段意在通过价格信号，引导企业进行有效减排投资和减排技术的研发创新。

应首推在降低其他税收、维持税收总量平衡的前提下，征收煤炭和石油的污染税。补贴清洁能源在短期内有助于纠正能源价格结构性失衡，加速能源结构转型，但是从长期来看，会导致能源产品的总体价格相比于其他商品的价格过低，形成能源产品价格和非能源产品价格的失衡，引发过多的能源消费，同时对财政也形成一定压力。如果将污染税设为地方税种，因为有财政收益，地方政府也有动力去强制执行和监督检查。同时，污染税亦有“双重红利”的作用，即在降低企业其他税负的前提下开征污染税，一方面可以纠正环境污染的外部性问题，另一方面也可以减少其他税负对市场的扭曲。因此，在应对能源消费的环境污染问题上，污染税是较优的选择，但其前提是必须要降低企业其他税负。在污染税的征收上，可本着先易后难、逐步推进的原则，先对石油和煤炭征收适量的燃料税，再考虑对电厂、水泥和钢铁等用煤大户进行监控，根据污染物实际排放量对这些企业加收额外的污染税。

上述三步，体现了“市场的归市场，政府的归政府”的改革原则，意在最大限度地减少政府对市场的干预，为市场机制在能源资源的配置中起到决定性作用创造了先决条件。

（执笔人：王敏、徐晋涛、黄卓）